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伊朗再也不是那個伊朗:這才是美國死咬不放的真正原因

吳冰冰 · 2019-09-25 · 來源:文化縱橫
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特朗普政府的中東政策,是以伊朗為中心展開,意在通過解決伊朗問題,在中東地區建立起美國絕對掌控的地緣政治格局。面對美國的這一系列“極限施壓”手段和地緣政治布局,伊朗政府表現出反對和不妥協的態度。

  【導讀】9月14日,世界上最大的原油生產公司沙特阿美的兩座石油設施遭遇無人機襲擊。隨后,也門胡塞武裝宣稱對此次襲擊負責,并稱沙特阿美旗下的石油設施,仍然是他們鎖定的攻擊目標。但吊詭的是,作為沙特盟友的美國卻堅持咬定伊朗才是此次襲擊背后真正的元兇。可以說,此次沙特油田遇襲事件,很好地展現了中東復雜微妙的地緣政治格局,以及美國在該地區的角色。本文分析了特朗普上臺后美國對伊政策之變、中東地區復雜多層的競爭格局以及伊朗在地緣政治困境中的生存策略,正好為我們理解近日在中東上演的這場地緣政治“羅生門”提供了基本框架。文章原載于《文化縱橫》2019年8月刊,僅代表作者觀點,特此編發,以饗讀者。

世界格局變遷中的“伊朗問題”

  進入2019年以來,美國總統特朗普加大了對伊朗“極限施壓”政策的力度。5月,美國政府宣布停止對伊朗石油出口的豁免;6月,開始對伊朗的石化產品出口進行制裁,并向伊朗周邊海域派出航母戰斗群。原本在奧巴馬政府時期大為緩和的美伊關系,出現重大反復,“伊朗問題”再度成為國際社會關注的焦點事件之一。是什么原因讓美國政府出現此種重大的政策轉向?由此凸顯的 “伊朗問題”的世界性意義又是什么?

  ▍美國的中東戰略與“伊朗問題”

  我們首先梳理一下海灣戰爭之后美國的“伊朗問題”。

  1991年海灣戰爭之后,伊拉克和伊朗成為美國在中東地區的兩個主要對手。克林頓政府時期,美國制訂了針對伊拉克和伊朗的“雙重遏制”政策,并將伊拉克作為優先目標。克林頓政府為軍事打擊伊拉克做了物質上和思想上的準備,在此基礎上2003年小布什政府發動伊拉克戰爭,推翻了薩達姆政權。此后,隨著“伊朗崛起”局面的出現,伊朗成為美國在中東地區的最大挑戰。美國在中東建構的盟友體系,包括沙特阿拉伯、阿聯酋等海灣國家,以及埃及、約旦、摩洛哥、以色列、土耳其等國。即便依托這些盟友一起合作施壓,也無法推動伊朗政權更迭以及逆轉伊朗在該地區日益擴大的影響力,在核計劃方面也無法讓伊朗屈服。美國與伊朗之間長時間的對抗,已經成為一種投入巨量資源卻無法實現戰略訴求的行動,實際上是對美國戰略資源的過度消耗。

  奧巴馬上臺執政之后,力圖打破這一困局。奧巴馬政府中東政策的主要思路之一,是與伊朗緩和關系,從而減少美國對中東的戰略資源投入,同時加大美國對中東的控制。奧巴馬政府在中東地區“對伊緩和,減少投入,加大控制”政策的邏輯是:一方面,伊朗在敘利亞、伊拉克、黎巴嫩、也門、阿富汗等國都有很強的影響力,和伊朗緩和關系有利于美國處理與這些國家的關系;另一方面,與伊朗長期對抗的沙特、以色列等國是美國的傳統盟友,即便美國與伊朗緩和關系,沙特和以色列也無法找到其他全球性大國來替代美國在中東地區的影響力,它們只能通過加強與美國的合作關系來與伊朗競爭,以期影響美國的政策,美國通過和伊朗緩和關系,反而能強化傳統盟友對美國的依賴。

  從戰略預設上考量,奧巴馬政府的政策設計對美國而言是有利的,但這一政策面臨內部和外部的雙重挑戰。在外部,是美國傳統盟友的極大不滿和反對,尤其沙特和以色列等國,因為對它們而言,這意味著要接受伊朗的地區大國地位;在內部,則是美國分化的黨派利益和長期形成的政策慣性思維,接受伊朗意味著接受一種平等的伙伴關系,對于長期在中東居于支配性主導地位的美國而言,很多政策精英難以接受。外部和內部的反對聲音相結合,對奧巴馬政府的中東政策形成掣肘。奧巴馬政府一方面與伊朗緩和,另一方面在取消對伊制裁方面動作遲緩,不僅保留了所有初級制裁,而且在次級制裁方面也并未允許伊朗放開使用美元。

  特朗普上臺執政后,迅速拋棄了奧巴馬政府設定的緩和美伊關系的戰略思路。盡管他意識到伊朗和土耳其在中東的特殊地位,認可其重要性。但他并不希望與一個具有極強自主性的伊朗進行合作,他的“極限施壓”,無非就是期待與一個屈服了的伊朗進行合作。如果伊朗愿意服從美國的地緣政治安排,美國便會愿意與其關系正常化,提供防御性武器,并投入巨額資金幫助伊朗經濟獲得進一步發展。作為交換,伊朗則要協助和支持美國處理中東事務,成為美國在中東地區的戰略支柱。

  目前,特朗普采取的“極限施壓”措施,首先是對伊朗采取更嚴格的制裁,尤其在能源和金融領域。2011年奧巴馬政府在推行對伊制裁期間,美國對伊朗能源出口的限制措施還存在很多操作空間,如要求伊朗原油進口國每6個月減少20%的石油進口即可獲得豁免,這就為相關國家的波動性進口提供了條件。而特朗普政府在2018年11月推行的豁免政策則采取嚴格措施,不僅要求總量一次性要減少40%,而且不是以國家為單位的總進口量限制,而是直接對公司和企業提出要求,對每個相關公司進行逐一審核。這樣的限制手段更精準,將壓力具體落實到每個相關公司,形成針對性的制約機制,無法靠國家來進行分擔。更進一步,針對公司的制裁措施,可以連帶其母公司、關聯公司,這就使得那些原本在美國沒有業務而可以無視制裁的公司,也會因為其關聯公司而受到影響。與此同時,美國還針對與伊朗有合作和貿易關系的實體進行金融支付工具的限制。這些措施無疑更具“精準性”和“嚴格性”。2019年5月,特朗普政府更是直接取消了針對伊朗石油出口的豁免,并在此基礎上試圖全面封鎖伊朗,斷絕其對外貿易。在能源和金融領域,特朗普政府已經將“極限施壓”推行到極致。

  其次,是試圖盡可能地調動中東地區的盟友來配合美國對伊朗展開“圍堵”,對其進行孤立和壓制。2017年1月,美國提出一個名為“阿拉伯北約”的地區安全秩序構想,其目標是以海灣國家,尤其是以沙特、阿聯酋和卡塔爾三個國家為中心,向外擴展到埃及、約旦和摩洛哥,再向外涵蓋阿爾及利亞等其他阿拉伯國家,形成一個軍事安全集團,共同對伊朗施壓。之后這一戰略架構的名稱轉變為“中東戰略聯盟”。但是直到目前,這一安全機制遲遲難以推進。阿拉伯國家內部存在嚴重的矛盾,如卡塔爾與沙特、阿聯酋、巴林、埃及等國的斷交事件,而埃及2019年也明確宣布不參加這一機制。

  最后,是謀求推動阿拉伯國家和以色列聯合起來針對伊朗。因為巴勒斯坦問題,阿拉伯國家與以色列的合作在道義和政治上存著巨大障礙。為此,美國希望可以依靠推動巴以和平進程來促進阿拉伯國家與以色列的合作,如庫什納主導的“世紀交易”(deal of century)。然而,特朗普政府與前任政府相比,在巴以問題上更偏袒以色列一方,認為只要滿足了以色列的全部訴求,巴以問題也就可以得到解決。因此特朗普政府將美國大使館從特拉維夫遷到耶路撒冷,支持以色列對戈蘭高地的主權訴求。以色列領導人內塔尼亞胡之所以能在不久之前的大選中獲得巨大勝利,也與此相關。內塔尼亞胡成功地向國民傳遞了此種觀點:即正是因為其強硬行為,才使得美國單邊支持以色列。然而,美國單邊支持以色列的行為,勢必引發阿拉伯國家的持續反彈。雖然沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼想配合庫什納的政策,但國王薩勒曼站出來反對沙特支持美國提出的“世紀交易”,因為這涉及到沙特在阿拉伯國家中的道義與合法性。

  美國國務院主管伊朗事務的官員表示,對伊朗的“極限施壓”既是手段也是目的。如果“極限施壓”無法讓伊朗屈服從而按照美國的條件進行談判,那么利用“極限施壓”持續削弱伊朗并使伊朗陷入動蕩,乃至為最終實現伊朗政權更迭創造條件,也符合美國的利益。所以“極限施壓”除了嚴厲的制裁之外,也包括挑動伊朗國內的各種矛盾從而造成社會動蕩。除了針對伊朗本身的“極限施壓”,在敘利亞、伊拉克等國將伊朗的影響力推回(push back)也是遏制伊朗的重要手段。

  整體而言,特朗普政府的中東政策,是以伊朗為中心展開,意在通過解決伊朗問題,在中東地區建立起美國絕對掌控的地緣政治格局。面對美國的這一系列“極限施壓”手段和地緣政治布局,伊朗政府表現出反對和不妥協的態度。那么,伊朗的底氣何在?伊朗在中東地區的代表性意義與輾轉騰挪的空間何在?

  ▍中東地區的多層競爭結構與伊朗的特殊地位

  1979年以前,伊朗曾經是美國在中東地區最大的盟友。伊斯蘭革命之后,美國對伊朗采取了持續性的制裁措施。美國對伊朗制裁的意圖,是遏制和孤立伊朗,促使伊朗經濟崩潰并引發社會動蕩,從而最終實現政權更迭。伊朗在重壓之下已經堅持了四十年,足以說明伊朗沒有人們想象的那么脆弱,相反,可能還具備相當的發展潛力。從國家實力上來說,伊朗是中東當之無愧的大國,其面積超過160萬平方公里,人口8000多萬;伊朗原油儲藏量約占世界總儲量的10%,天然氣儲量居世界第二,綜合油氣儲量居世界前列。除此之外,伊朗還具有相當可觀的工業化基礎,在以油氣資源出口為主要經濟結構的中東地區顯得十分突出。

  伊朗和土耳其是中東地區兩個最具潛力的大國,這種潛力是全方位的,包括工業實力、人口規模、資源條件、安全能力等多個方面。伊朗和土耳其是中東地區真正意義上的強國,兩國也因此成為中東地區“領導地位”最有力的競爭者,構成中東地區內部第一個層次上的競爭——圍繞著誰是伊斯蘭世界第一大國的競爭。伊朗在什葉派里面已經成為絕對的主導力量。相比之下,土耳其目前還沒有在遜尼派中成為真正意義上的絕對主導力量。伊土雙方圍繞著誰能成為伊斯蘭世界第一大國這一目標,采取的是有限的、非對抗性的競爭方式,即雙方在保持高層互訪、貿易往來、外交互動的狀態下,將競爭主要集中在敘利亞危機上。土耳其的目標是在未來十到十五年,通過經濟的持續發展成長為全球前十大經濟體;而伊朗則是希望成長為海灣地區的第一大經濟體。實際上,雙方都存在著各自長期的戰略規劃,也具備相應的執行能力和一定的工業和資源基礎。目前,土耳其和伊朗在科技、教育、工業等方面的積累和發展,都是中東地區走在最前列的國家。在核能、納米技術、航天和生物制藥等方面,伊朗是中東水平最高的國家。

  中東地區第二層的競爭,是伊朗和沙特的競爭。很多人認為伊朗與沙特之間的競爭是教派矛盾,是遜尼派與什葉派的競爭,但實際情況更為復雜。二者之間的競爭是全面的對抗性競爭,包括五個方面:首先是政治體制的競爭,即伊朗的伊斯蘭共和政治模式和沙特阿拉伯的君主制政治模式;其次是外交政策的競爭,沙特在外交政策上基本全面依賴美國,而伊朗則試圖謀求獨立自主的外交政策,而非簡單的反美;再次是關于地區安全的競爭,兩國在中東各有自己的盟友體系;然后是社會文化與宗教的競爭,教派矛盾就是這方面的體現;最后是科技與經濟的競爭,沙特具有比較發達的石油經濟和相當的金融資本儲備,但與伊朗相比,沙特在工業和科技積累方面有很大不足。

  中東地區第三層的競爭,在親穆斯林兄弟會力量和反對穆斯林兄弟會力量之間。在中東地區,埃及、敘利亞、約旦、巴勒斯坦、蘇丹、利比亞、突尼斯、摩洛哥等國均有穆斯林兄弟會組織。土耳其的執政黨——正義與發展黨,是一個穆斯林兄弟會性質的政黨,因此土耳其支持穆斯林兄弟會;卡塔爾也將支持穆斯林兄弟會作為其重要的政策。埃及和阿聯酋則是堅決反對穆斯林兄弟會的國家。2011年埃及政權更迭后,穆斯林兄弟會在議會選舉中獲勝,其領導人穆爾西2012年當選埃及總統。2013年,在沙特、阿聯酋等國的支持下,塞西推翻穆斯林兄弟會控制的政府并成功掌權,埃及開始全面鎮壓穆斯林兄弟會,其與土耳其和卡塔爾的關系也出現緊張。埃及、阿聯酋、沙特等國反對穆斯林兄弟會,土耳其、卡塔爾等國則支持穆斯林兄弟會,兩個陣營之間的競爭在利比亞、敘利亞、也門的沖突中都有體現。

  中東地區第四層競爭關系,則是阿拉伯國家內部的競爭。2015年薩勒曼國王上臺后,沙特開始了比較劇烈的轉型。在國內政治體制中,權力向薩勒曼國王和王儲穆罕默德·本·薩勒曼集中;在對外政策上,出現了“薩勒曼主義”傾向,即主動出擊,在地區問題上采取進攻性的外交政策,包括2015年發動對也門的戰爭、2016年與伊朗斷交、2017年與卡塔爾斷交等;在經濟上,2014年油價下跌對沙特經濟造成了較大壓力,2018年沙特阿美石油公司上市的計劃也被叫停。沙特在也門的戰事中表現不力,在對伊朗和卡塔爾的競爭中未能取得優勢,總體上面臨比較大的困難。阿聯酋一方面在地區事務中支持沙特,另一方面在非洲之角和紅海地區與沙特展開競爭;卡塔爾也借助阿拉伯之春力圖擴大影響力。

  中東地區如此多層次的競爭格局,使得地區格局異常復雜。阿拉伯國家數量眾多,但是高度分化,這樣反而使得非阿拉伯國家獲得了更多的活動空間。伊朗、土耳其、以色列等中東地區的非阿拉伯國家,在阿拉伯國家中建立自己的地區盟友體系。伊朗的盟友是伊拉克、敘利亞、黎巴嫩和也門,以色列的盟友或潛在盟友是沙特、阿聯酋、巴林、埃及和約旦,土耳其的盟友有卡塔爾和阿拉伯國家中的穆斯林兄弟會組織。

  中東地區的傳統大國包括伊朗、土耳其、以色列、沙特和埃及,其中埃及和沙特的實力有所萎縮。而一些關鍵小國如阿聯酋和卡塔爾,依托于能源產業形成比較強大的金融財政能力,并以此來支撐其地區外交雄心,在中東地區謀求更大影響力。

  大致說來,目前中東地區存在三個陣營:伊朗及其盟友,即什葉派和親伊朗的陣營,與俄羅斯的關系非常密切,被視為在中東地區制衡和挑戰美國的力量;以土耳其和卡塔爾為核心的親穆斯林兄弟會陣營;沙特、阿聯酋和以色列則構成反伊朗、反穆斯林兄弟會陣營。整體而言,在中東地區,以伊朗為核心的什葉派陣營和以土耳其和卡塔爾為核心的親穆斯林兄弟會陣營力量更為強大。任何外部大國想在中東地區發揮影響力,首先要處理好同這兩個陣營之間的關系。

  在中東地區當前爆發沖突的焦點國家,如伊拉克、敘利亞、也門、利比亞和黎巴嫩,都可以看到中東地區幾大陣營的相互博弈。除此之外,在這些焦點國家還出現了一個新的現象,即非國家武裝行為體的崛起。非國家武裝行為體擁有武裝但又不是政府機構,有時被稱為民兵組織,有時也自稱政黨,如黎巴嫩真主黨、也門胡塞武裝、伊拉克民眾動員力量等。這些組織在維護國家主權和安全方面發揮了重要作用,且在一定程度上參與到中央政府之中,具有一定程度的合法性,這樣的組織也可以稱為次國家武裝行為體(sub-state armed actor)。無論是地區大國還是域外大國,在這些焦點國家找到這樣的盟友,可以取得比較明顯的優勢地位。

  伊朗依靠與眾多次國家武裝行為體之間的伙伴關系,維持了其對地區安全的持續影響力,借此有效應對了美國對伊朗的“地區推回”政策。在美國的構想中,只要美國強化對伊朗石油收入的限制,伊朗就缺乏足夠資源支持其地區盟友。但是,通過支持中東地區焦點國家的次國家武裝行為體這一“低成本”路徑,伊朗可以有效保持其地區影響力。根據伊朗方面的評估,伊朗支持地區盟友的成本只占其GDP的0.5%。這些次國家武裝行為體的自身利益與伊朗的利益高度一致或趨同,所以并不需要伊朗提供高昂的物質支持。例如,伊朗在反對“達伊什”組織的過程中,已經扶持了約20萬人的伊拉克什葉派民兵組織,黎巴嫩真主黨的軍力從5千人增加到了7萬人,在也門的胡塞武裝有約25萬武裝力量。在中東地區,伊朗相當于在國境之外再造了一個與伊朗軍力規模相當的武裝力量。這是伊朗地區安全能力的集中體現。

  特朗普政府對伊朗的“極限施壓”確實使伊朗經濟出現了嚴重困難。例如,2018年初,美元對伊朗貨幣的匯率是1美元對4萬里亞爾,到了2018年9月就變成了1:16萬里亞爾,匯率上漲了400%。此種匯率巨幅波動對伊朗經濟形成了巨大沖擊。對伊朗而言,雖然不可能完全避免經濟困難,但卻有能力確保美國施加的經濟壓力不會轉化為社會動蕩。因為伊朗本身有著較好的工業基礎,大部分產品國內都可以生產,不涉及到進口,因此雖然有特朗普政府的“極限施壓”,但能源等基本生活用品價格波動不大。伊朗以美國的制裁為契機,大力推行提升本國制造業能力的“抵抗經濟”。伊朗民眾普遍意識到這種壓力主要來自于美國,而不是伊朗政府自身的原因,從而避免了國內政治的極化。2019年5月,伊朗開始采取“有克制的升級”,以應對美國的“極限施壓”。2019年6月,伊朗防空部隊擊落美國侵入伊朗領空的無人機,并成功遏止美國的報復企圖,從而對美國及其地區盟友沙特、阿聯酋等形成了強大的軍事威懾和心理震懾。

  ▍中東多元競爭結構背景下的大國選擇

  特朗普對伊朗采取的政策,標志著美國又回到了一直以來的中東戰略理念:即以“安全”為理由,在中東確立一個競爭對手,樹立一個共同敵人,圍繞著這一核心,發展一批盟友,組建盟友關系體系,建立一種“集體安全”的區域秩序。安全需求具有一定的客觀性,但這種“集體安全”秩序的代價,則是犧牲“發展”需求。因為在沒有徹底消滅共同敵人、沒有解決嚴峻的安全威脅的時候,發展就成不了主題,就會導致“安全”壓倒“發展”。美國在伊拉克行動的一個最大教訓,就是解散了伊拉克復興黨和伊拉克軍隊,結果造成伊拉克中央政府控制力徹底瓦解的局面,而美國自身維持伊拉克秩序成本過高,直到現在,伊拉克政府的控制力也沒有完全恢復。因此,維持中東國家基本的政治、軍事和安全架構,制訂符合國情的經濟發展戰略和切實可行的經濟發展規劃,是中東國家強有力的國家能力建設的兩個基本要素。

  中東地區當前處在劇烈而深刻的轉型進程之中。在地區層面,是地緣戰略格局的重構;在國家內部層面,是民族國家的建構和再建構過程。

  在美國中東政策的推動下,中東地區復雜的地緣競爭格局導致這一地區的安全威脅沒有降低,各國往往無法集中精力發展,這又反過來使得中東地區的人口增長與經濟、資源增長的不平衡問題、區域發展和資源分布的不平衡問題加劇惡化,使得中東地區不斷出現動蕩、矛盾和沖突。因此,在地區層面,迫切需要建立地區安全協商機制,提供地區國家接觸和協商的平臺,以有效緩解激烈的地緣戰略競爭。

  西方國家長期在中東實行去工業化政策。如英國在埃及的殖民歷程,美國在和埃及結為盟友的過程中,均沒有推行工業化政策。從殖民宗主國的國家利益出發,宗主國并不希望殖民地國家建立完整的工業體系,因為工業能力是宗主國有效控制殖民地的基礎,殖民地生長出來的工業能力也會導致宗主國面臨市場競爭。此種長期延續的去工業化政策,使得很多中東國家缺乏工業化戰略,缺乏工業化實踐和積累。最終導致的問題就是:在中東地區由于石油紅利、國際低糧價紅利而出現人口急劇增加的過程中,廣大青年人口的就業無法得到滿足。很多中東國家的青年失業率都在30%左右,這其實也是過去一些年社會動蕩的原因之所在。

  因此,對中東國家而言,要真正走出這種動蕩的泥淖,就需要大力發展勞動密集型的制造業來吸納青年就業,這實際上是這些國家最迫切的訴求。然而,發展制造業需要相當的資金、技術和經驗,中東的人口大國往往缺乏這些條件。

  因此,中東的很多國家對中國的“一帶一路”倡議非常關注,期待能將自身的發展戰略和“一帶一路”實現對接,因為這對很多中東國家而言無疑意味著一個擺脫動蕩泥淖,實現有序發展的重要機會。以伊朗為例,在美國退出伊核協議之后,伊朗政治精英已經深刻地認識到,目前伊朗需要與中國、俄羅斯建立實質性的戰略關系。伊朗作為西亞國家,俄羅斯作為北亞國家和中國作為東亞國家之間,應該進行真正的亞洲一體化,這與中國的“一帶一路”倡議有著強烈的契合性。

  對于中國而言,也需要更加重視伊朗,從全球秩序變遷的角度來認識伊朗的特殊意義。奧巴馬和特朗普政府對伊朗的重視程度,已經說明伊朗是中東地區最重要的力量和變量。如果依然將伊朗僅僅視為一個“中等國家”,無疑忽視了其重要性。伊朗是具有全球影響力的地區大國,是維護地區穩定和平衡的重要力量。中國明確表示,要從長遠的角度和戰略的高度看待兩國關系。伊朗的重要意義不僅僅在于其能源供給能力,也在于其對地區秩序的強大影響力和巨大發展潛力。

  歷史經驗表明,任何一個大國要在全球發揮主導力,就必然在中東發揮影響力,這是因為中東地區具有全球能源和地緣的雙重重要性。對于廣大中東國家而言,謀求大國平衡外交的趨勢日益明顯,中國是這些國家的重要伙伴。中國在中東地區不謀求盟友體系,而是與中東國家建立不同層次和內容的伙伴關系。中國已經與埃及、沙特、伊朗、阿爾及利亞、阿聯酋等國建立了全面戰略伙伴關系,也與其他一些阿拉伯國家和以色列、土耳其等國建立了伙伴關系。大部分中東國家在推行大國平衡政策的時候,并不愿在世界大國之間選邊站;而中國和美國在中東地區的能源安全和地緣戰略方面并未形成激烈競爭的局面。

  總體而言,中東地區依然是大國博弈的舞臺和大國合作的平臺。如何對這一博弈加以管控使其不至于演化為激烈競爭和尖銳對抗,如何尋找合作的機遇和抓手,從而既有利于穩定大國關系,又有助于推動地區局勢的穩定與地區國家政治、經濟和安全能力的建設,這是世界大國在制訂中東政策時需要長期思考的課題。

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